Jumat, 22 Jun 2018

Mahkamah Konstitusi di Negara Pancasila

Hasan Lumbanraja, S.H., M.H. Minggu, 10 Juni 2018 18:08 WIB
Larasonline.com

Ilustrasi

Bersamaan dengan pengundangan UU MD3 Perubahan, Presiden sendiri ataupun melalui Menteri Hukum dan HAM menghimbau agar warga yang keberatan dapat lakukan pengujian undang-undang ke Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia (MKRI). Himbauan ini seperti gayung bersambut. Sekelompok warga mengajukan pengujian Undang-undang MD3 ke Mahkamah Konstitusi. Himbauan Presiden ini boleh dimaknai sebagai suatu pertanda. Indonesia membutuhkan peran badan peradilan (baca: MKRI) dalam proses pembuatan undang-undang (legislasi).

Himbauan untuk lakukan pengujian undang-undang bukan tanpa sebab. Himbauan ini menanggapi wacana publik yang menolak beberapa pasal. Publik meminta Presiden menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perppu) untuk menghapus pasal-pasal tersebut. Norma yang diprotes diantaranya Pasal 122 huruf i yang bunyinya:

Pasal 122 huruf i: "Dalam melaksanakan fungsi sebagaimana dimaksud Pasal 121 huruf a, Mahkamah Kehormatan Dewan bertugas (i) mengambil langkah hukum dan atau langkah lain terhadap orang perseorangan, kelompok orang atau badan hukum yang merendahkan kehormatan DPR dan anggota DPR".

Penolakan beberapa pasal dalam UU MD3 Perubahan yang ditanggapi Presiden dengan himbauan menguji UU MD3 ke MKRI, mengkonfirmasi pendapat ahli hukum yang menyatakan pengujian undang-undang adalah proses legislasi (lanjutan). Melalui pengujian undang-undang, pembahasan undang-undang akan dibuka kembali dalam suasana sidang peradilan. (Alec Stone Sweet: 2000, 55-57)

Warga masyarakat Pemohon pengujian akan didengar uneg-unegnya atas norma undang-undang yang diuji. MKRI juga akan mengundang DPR dan Presiden untuk memberikan pendapat atas keberatan Pemohon. Pembahasan undang-undang ditahap ini akan fokus pada kerugian konstitusional yang dialami Pemohon akibat berlakunya norma undang-undang yang dianggap bertentangan dengan norma konstitusi. Pada akhirnya proses ini membuka kesempatan partisipasi warga yang lebih luas dalam proses pembuatan undang-undang (legislasi).

Sejarah Pelembagaan Kewenangan Pengujian Undang-undang di Indonesia

Kewenangan pengujian undang-undang dulunya pernah diusulkan dalam rapat BPUPKI tahun 1945. Saat itu tidak jadi dibentuk karena dianggap belum tepat waktunya. Hal ini bisa dipahami mengingat saat itu Indonesia baru mempersiapkan kemerdekaan dan berusaha mempertahankannya.

Paulus Efendi Lotulung dalam Rapat Dengar Pendapat antara Mahkamah Agung dengan Panitia Adhoc I MPR tanggal 17 Februari 2000 dalam pembahasan perubahan UUD 1945, yang menyatakan pengujian undang-undang sudah pernah dibahas dalam sidang BPUPKI. Menurut Lotulung, Profesor M. Yamin saat itu mengusulkan perlunya dibentuk kekuasaan menguji undang-undang. Profesor Supomo menanggapi dengan menyatakan pengujian undang-undang belum waktunya dibentuk. [Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Naskah Komprehensif.. Buku VI Kekuasaan Kehakiman; 298].

Pengujian undang-undang diusulkan kembali 56 tahun kemudian, pada tahun 2001 melalui amandemen ketiga UUD 1945. Norma kewenangan pengujian undang-undang dituangkan dalam Pasal 24 C UUD NRI Tahun 1945. Dalam amandemen keempat tahun 2002 ditambahkan Pasal III Aturan Peralihan yang mengatur Mahkamah Konstitusi harus sudah terbentuk sebelum 17 Agustus 2003.

Pada 15 Agustus 2003 Presiden Megawati Soekarno Putri menandatangani Keputusan Presiden yang mengangkat 9 (sembilan) hakim konstitusi. Pengucapan sumpah jabatan sembilan hakim konstitusi dilaksanakan tanggal 16 Agustus 2003, yang menandai terbentuknya Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia (MKRI). MKRI menjadi peradilan konstitusi ke-78 diantara negara-negara Perserikatan Bangsa Bangsa.

Sejarah Pelembagaan Pengujian Undang-undang di Dunia

Sebelum abad ke-19 boleh dikatakan kewenangan pengujian undang-undang tidak dikenal dalam sistem ketatanegaraan. Konsep negara hukum (rechtstaat ataupun rule of law) yang diperkenalkan pada awal abad ke-19 belum memasukkan kewenangan menguji undang-undang buatan parlemen dalam kekuasaan kehakiman. Pelembagaan pengujian undang-undang dalam sistem ketatanegaraan di dunia dimulai abad ke-19.

Mahkamah Agung Amerika Serikat (Supreme Court) menjadi badan peradilan pertama di dunia yang mempraktikkan kewenangan pengujian undang-undang. Supreme Court saat itu sedang memeriksa dan mengadili perkara marbury vs madison. Tahun 1803, Supreme Court yang dipimpin Jhon Marshal memutus perkara marbury vs madison dengan membatalkan undang-undang kekuasaan kehakiman karena dinyatakan bertentangan dengan Konstitusi Amerika Serikat. Putusan ini kontoversial pada masanya, karena dalam Konstitusi Amerika Serikat secara tersurat tidak ada aturan yang memberi kewenangan kepada Supreme Court, untuk melakukan pengujian norma undang-undang terhadap norma konstitusi. Apalagi sengketa pokok yang diajukan marbury terhadap madison bukan mengenai pengujian undang-undang melainkan mengenai writ of mandamus (perintah pengadilan kepada eksekutif).

Putusan kasus marbury vs madison, doktrin Marshal demikian disebut, menjadikan kewenangan pengujian undang-undang dianggap melekat pada seluruh hakim badan peradilan di Ameriksa Serikat. Mereka berwenang menolak menerapkan suatu undang-undang apabila normanya bertentangan dengan konstitusi. Karena seluruh hakim memiliki kewenangan pengujian, model pengujian undang-undang ini disebut diffused judicial review (pengujian tersebar).

Bila Amerika Serikat yang pertama mempraktikkan, Austria menjadi negara yang pertama sekali mengatur pengujian undang-undang dalam Konstitusinya tahun 1920. Hans Kelsen ahli hukum yang berjasa menemukan konsep dan mengusulkan pelembagaan pengujian undang-undang dalam konstitusi Austria. Kelsen menyatakan peradilan konstitusi bukan pengadilan biasa, melainkan peradilan khusus yang memiliki kewenangan pengujian undang-undang.

Alasan Kelsen tidak memberikan kewenangan ini kepada badan peradilan umum, karena di negara-negara yang menganut civil law system sejak abad ke-18 berlaku asas supremasi parlemen. Kekuasaan membuat undang-undang adalah kekuasaan tertinggi dan dimiliki oleh parlemen. Kekuasaan kehakiman yang hanya pelaksana undang-undang dianggap tidak kompeten menguji undang-undang buatan parlemen.

Kewenangan pengujian undang-undang menurut Kelsen termasuk dalam fungsi legislatif yang bersifat negatif yaitu dapat membatalkan undang-undang yang bertentangan dengan konstitusi. Model pengujian undang-undang versi Kelsen yang memberikan kewenangan pengujian undang-undang hanya kepada satu badan peradilan khusus disebut centralised judicial review (pengujian terpusat).

Model centralised judicial review (pengujian terpusat) berkembang di negara-negara dalam rumpun civil law system. Indonesia mewarisi civil law system dari Belanda, dan MKRI termasuk dalam model centralised judicial review. Uniknya Belanda sampai saat ini belum memberikan kewenangan pengujian undang-undang kepada badan peradilan.

Perancis, negara dalam rumpun civil law system berusaha mempertahankan asas supremasi parlemen dan sekaligus melembagakan pengujian undang-undang dalam sistem ketatanegaraannya. Kompromi yang dihasilkan tahun 1958 yaitu, pengujian undang-undang dapat dilakukan oleh suatu dewan konstitusi yang disebut Conceill Constitutionell, yang bukan termasuk badan peradilan. Dewan konstitusi hanya dapat melakukan pengujian undang-undang setelah disahkan oleh badan legislatif namun belum diundangkan (preview). Setelah undang-undang diundangkan (diberlakukan), undang-undang tidak dapat lagi diuji oleh dewan konstitusi.

Sampai saat ini Inggris, negara dalam rumpun common law system, tidak memberikan kewenangan pengujian undang-undang kepada kekuasaan kehakiman. Pemberlakuan secara mutlak asas supremasi parlemen menjadi alasan Inggris menolak kewenangan hakim menguji undang-undang buatan parlemen.

Menurut Jimly Ashidiqie , penerapan asas supremasi parlemen menjadi sebab tidak dilembagakannya kewenangan pengujian udang-undang di suatu negara. Hal ini bukan hanya terjadi di negara-negara yang berpaham liberal, negara-negara yang berpaham komunis dan sosialis juga tidak melembagakan kewenangan badan peradilan melakukan pengujian undang-undang karena alasan asas supremasi parlemen.

Pengujian Undang-undang Untuk Menjaga Nilai, Prinsip dan Norma Konstitusi

Tampilnya badan peradilan menguji undang-undang melenturkan penerapan konsep pemisahan kekuasaan (trias politika) dan menggeser supremasi parlemen. Pada abad ke-19 diyakini undang-undang sebagai hukum bentukan parlemen tidak dapat diganggu gugat oleh cabang kekuasaan lain. Alasannya karena kekuasaan membuat hukum adalah kekuasaan tertinggi yang dimiliki parlemen sebagai pemegang kedaulatan rakyat.

Pemahaman baru muncul pada abad ke-20. Undang-undang bentukan parlemen perlu diperiksa kesesuaiannya dengan hukum yang lebih tinggi. Kekuasaan parlemen dalam pembuatan undang-undang dibatasi dengan keharusan tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. Parlemen selaku simbol dari kedaulatan rakyat, dianggap membutuhkan pengawasan saat melaksanakan fungsi membuat undang-undang.

Pengujian undang-undang oleh badan peradilan membangun keseimbangan baru dan terjadi saling mengawasi (check and balances) diantara tiga cabang kekuasaan dalam negara. Namun kekuasaan kehakiman yang bersifat pasif membuat badan peradilan tidak dapat secara aktif melakukan pengujian undang-undang. Kewenangan ini baru dapat dijalankan apabila ada warga negara yang mengajukan permintaan untuk dilakukan pengujian undang-undang. Karenanya boleh dikatakan kewenangan badan peradilan menguji undang-undang hanya menjadi media alternatif bagi rakyat dalam mengawasi kekuasaan membuat undang-undang parlemen. Pengawasan rakyat terhadap parlemen terutama melalui Pemilihan Umum.

Doktrin 'jenjang norma hukum' menurut Hans Kelsen menjadi dasar pemikiran mekanisme pengujian undang-undang oleh badan peradilan. Konstitusi selaku hukum tertinggi dalam tata hukum suatu negara sehingga undang-undang tidak boleh bertentangan dengannya. Bila undang-undang bertentangan dengan konstitusi maka dapat dimintakan pembatalan kepada Mahkamah Konstitusi. Mahkamah Konstitusi berperan sebagai penjaga nilai, prinsip dan norma konstitusi.

Konsep pengujian undang-undang oleh peradilan konstitusi tidak diterima begitu saja bahkan mendapat penolakan di berbagai negara. Sampai saat ini sebagian negara Eropa belum memberikan kepada badan peradilan kewenangan pengujian undang-undang. Diantaranya Belanda, Inggris, Swedia dan lainnya.

Selain alasan pemberlakuan asas supremasi parlemen sebagaimana dijelaskan Jimly Ashidiqie sebelumnya, terdapat penyebabnya lainnya menurut Mauro Cappelleti (The Judicial Process in Comperative Perspective: 1989, 153). Dalam sejarah Perancis sebelum revolusi, para hakim tinggi saat itu memiliki kekuasaan untuk menguji kesesuaian pembuatan peraturan dengan hukum fundamental tidak tertulis kerajaan (unwritten lois fondamentales of the kingdom). Hakim badan peradilan ini sangat dijiwai oleh nilai-nilai anti egalitarian yang sangat kuat mengakar dalam struktur foedal Perancis sebelum revolusi. Kewenangan menguji tersebut digunakan dengan cara yang tidak populer demi mempertahankan kekuasaan Raja. Akhirnya revolusi Perancis meletus untuk menjebol nilai-nilai antiegalitarian dan menggantinya dengan nilai egalitarian.

Penolakan dalam bentuk berbeda muncul di luar negara-negara Eropa. Penolakan berupa stigma bahwa peradilan konstitusi akan menjadi alat penyebaran liberalisme dan individualisme.

Ada tiga fakta yang kemungkinan besar menjadi penyebab munculnya stigma ini. Pertama sejarah praktik dan pelembagaan peradilan konstitusi dimulai negara-negara Eropa Barat dan Amerika Serikat. Kedua, kewenangan badan peradilan menguji undang-undang pada dasarnya untuk menjaga nilai, prinsip dan norma konstitusi (baca: ideologi). Ketiga, kebebasan (liberty) dan hak individu dijamin serta menjadi nilai (baca: ideologi) dalam konstitusi negara-negara pencetus peradilan konstitusi dimaksud.

Di negara Eropa Barat dan Amerika Serikat terdapat suatu keyakinan akademik bahwa cabang kekuasaan legislatif selaku pembuat hukum berpotensi mengurangi atau bahkan melanggar hak-hak dan kebebasan individu melalui undang-undang buatannya. Untuk mencegahnya, kebebasan dan hak individu dituangkan dalam bentuk norma konstitusi sebagai hukum tertinggi dalam negara. Kebebasan dan hak individual tadi akan terlindungi karena undang-undang buatan parlemen tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. Untuk menegakkan norma konstitusi jika terjadi pelanggaran oleh parlemen dibentuklah Peradilan Konstitusi. Karena kebebasan (liberty) dan hak individu merupakan nilai, prinsip dan norma (baca: ideologi) dalam Konstitusi negara tersebut, maka peradilan konstitusi bertugas menjaganya.

Lantas bagaimana peran peradilan konstitusi di Indonesia. MKRI bertugas sebagai penjaga konstitusi Indonesia. MKRI melalui kewenangan pengujian undang-undang mau tidak mau, suka atau tidak suka adalah penjaga nilai, prinsip dan norma dalam Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pengujian undang-undang yang dilakukannya untuk memastikan apakah undang-undang bentukan DPR dan Presiden sudah sesuai dengan Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai hukum tertinggi. Bila norma suatu undang-undang bertentangan dengan Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, maka undang-undang tersebut dapat dimintakan pembatalan kepada MKRI.

Menguji Undang-undang Terhadap Norma, Prinsip dan Nilai Konstitusi Indonesia

Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 terdiri dari bagian batang tubuh yang berisi 37 Pasal, yang dijabarkan menjadi 194 norma (ayat), 3 pasal aturan tambahan dan 2 pasal aturan peralihan. Selain batang tubuh, ada bagian pembukaan berisi empat paragraph kalimat yang mengandung prinsip serta nilai (baca: ideologi). Batang tubuh UUD 1945 telah mengalami perubahan, namun Pembukaan UUD NRI Tahun 1945 tidak berubah dan masih sama dengan Pembukaan UUD Tahun 1945 sebelum perubahan/amandemen.

Dalam Pembukaan UUD NRI Tahun 1945 di bagian akhir paragraph keempatnya menyebutkan lima sila dalam Pancasila menjadi dasar susunan negara Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat, yaitu: 1. Ketuhanan yang Maha Esa.; 2.Kemanusiaan yang adil dan beradab.; 3.Persatuan Indonesia.; 4.Permusyawaratan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyaratan perwakilan.; 5. Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Sebelumnya, di bagian awal paragraph keempat menyebutkan empat tujuan pembentukan Pemerintahan Negara Indonesia yaitu: 1.Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; 2.Untuk memajukan kesejahteraan umum; 3.Mencerdaskan kehidupan bangsa; 4.Ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial.

Bila diperhatikan penguraian kata perkata dari setiap kalimat dalam empat paragraphnya, Pembukaan UUD NRI Tahun 1945 disusun dari 194 kata. Kata yang terbanyak ditulis yaitu kata 'Indonesia' sejumlah 12 kali. Kata kedua terbanyak ditulis yaitu 'Kemerdekaan/merdeka' sebanyak 7 kali. Kata 'Bangsa/Kebangsaan' ditulis 5 kali. Kata '(Berkedaulatan) Rakyat/Kerakyatan' ditulis 5 kali. Kata 'Negara' ditulis 3 kali. Kata 'Allah/Ketuhanan' ditulis 2 kali. Kata 'Kemanusiaan' ditulis 2 kali. Kata 'Keadilan Sosial' ditulis 2 kali. Kata 'Undang-undang Dasar' ditulis 1 kali. Kata 'Pemerintahan' ditulis1 kali, dan kata 'Permusyawaratan' ditulis 1 kali, serta kata 'Perwakilan' ditulis 1 kali.

Perincian kata atau frasa perlu dilakukan karena kata atau frasa yang tertuang dalam naskah konstitusi menjadi sangat penting saat mengadili pengujian undang-undang di peradilan konstitusi. Dalam praktiknya pengujian undang-undang sampai pada perdebatan paling mendasar mengenai pemaknaan atau tafsir dari kata kunci yang tertulis dalam naskah Konstitusi. Kata kunci ini boleh dikatakan menjadi simbol dari nilai, prinsip (baca: ideologi) yang ditetapkan oleh para pendiri bangsa.

Kata kunci dalam naskah konstitusi (yang menyimbolkan nilai, prinsip, norma) terkadang kabur atau samar. Terutama kata kunci yang menyimbolkan mengenai hak warga negara (K.C. Wheare, Konstitusi-konstitusi Modern, 2005, 165).

Sebagai perbandingan bisa dilihat sejarah pengujian undang-undang di Ameriksa Serikat. Kata 'kebebasan', kata 'perdagangan' menjadi dua diantara beberapa kata kunci yang yang berkali-kali diajukan menjadi batu uji dalam pengujian udang-undang. Hakim Supreme Court harus menemukan maknanya atau melakukan penafsiran atas kata kunci tersebut setiap kali diajukan dalam pengujian undang-undang.

Menurut K.C. Wheare, kalimat, frasa dan kata yang tertulis dalam Konstitusi Amerika Serikat masih tetap sama seperti ketika Konstitusi yang dibuat ratusan tahun sebelumnya. Pada saat konstitusi dibentuk, Amerika Serikat hanya berpenduduk beberapa juta jiwa dan mengidentifikasi dirinya sebagai negara pertanian. Konstitusi tersebut masih sesuai dengan keadaan saat sesudah menjadi negara perdagangan (industri) dengan penduduk yang meningkat berpuluh kali lipat dari sebelumnya. Kesesuaian konstitusi dengan keadaan yang berubah merupakan hasil dari kerja para Hakim Supreme Court yang melakukan penafsiran (pemaknaan) kata kunci dalam Konstitusi ketika mengadili pengujian undang-undang.

MKRI Pernah Menguji UU Terhadap Paragaraph Ke-4 Pembukaan UUD NRI Tahun 1945

Sebagian ahli hukum berpendapat pengujian undang-undang hanya dapat dilakukan terhadap batang tubuh atau norma dari UUD NRI Tahun 1945. Sebagian lagi berpendapat pengujian undang-undang dapat dilakukan terhadap Pembukaan UUD NRI Tahun 1945.

Alasan dari pihak yang tidak setuju pengujian UU terhadap Pembukaan UUD NRI Tahun 1945, karena Pembukaan hanya berisi nilai dan prinsip bukan norma konstitusi. Selain itu nilai dan prinsip dalam Pembukaan sangat samar (vague norm), sehingga dikhawatirkan subjektifitas Hakim akan lebih dominan.

Pihak yang setuju mendasarkan argumentasinya bahwa Peradilan Konstitusi adalah penjaga norma, prinsip dan nilai (baca: Ideologi) Konstitusi. Peradilan Konstitusi diberbagi negara lazim melakukan pengujian UU terhadap prinsip dan nilai (baca: ideologi) selain terhadap norma Konstitusi. Karena perbedaan ideologi tadi, Peradilan Konstitusi Jerman berbeda pandangan dengan Dewan Konstitusi Perancis maupun Peradilan Konstitusi Negara Eropa lainnya menyikapi bergagai isu konstitusionalitas norma. Misalnya Peradilan Konstitusi Jerman dianggap konservatif karena menolak melegalkan aborsi, dimana Peradilan Konstitusi Negara Eropa lainnya sudah melegalkannya.

Bagaimana dengan MKRI?

MKRI pernah melakukan pengujian UU terhadap Paragraph ke-4 Pembukaan UUD NRI Tahun 1945. Paragraph ke-4 Pembukaan UUD NRI Tahun 1945 berisi lima dasar negara (PANCASILA). Dalam Putusan Nomor 100/PUU-XI/2013 tanggal 03 April 2014, MKRI menyatakan frasa "empat pilar berbangsa dan bernegara yaitu" dalam Pasal 34 ayat (3b) huruf a Undang-undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Perubahan Undang-undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik bertentangan dengan Paragraph ke-4 Pembukaan UUD NRI Tahun 1945. MKRI dalam pertimbangan hukumnya menyatakan menempatkan Pancasila sebagai salah satu pilar dapat mengaburkan posisi Pancasila sebagai dasar negara, dasar filosofi negara, norma fundamental negara, ideologi negara dan cita hukum negara. Putusan MKRI Nomor 100/PUU-XI/2013 boleh dikatakan memposisikan MKRI sebagai penjaga nilai, prinsip (baca: Pancasila Sebagai Ideologi Negara) selain penjaga norma UUD NRI Tahun 1945.


Tulisan ini Opini Pribadi Penulis:

Hasan Lumbanraja, S.H., M.H.

Ketua Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Trisila Nusantara

Berpraktik Advokat sejak 2008

Menyelesaikan S1 Ilmu Hukum di Universitas Sumatera Utara 2005

S2 Ilmu Hukum di Universitas Indonesia 2016

T#gs Mahkamah KonstitusiPancasila
Komentar
0 Komentar
Silakan Login untuk memberikan komentar.
FB Comments