Bertujuan Melindungi Hak Asasi Warga Negara

Upaya hukum hak uji materil peraturan perundang-undangan terhadap undang-undang sering juga disebut judisial review (JR). Kedua istilah ini memiliki persamaan dan perbedaan dalam pembahasan teori hukum. Persamaannya bisa dilihat dari tujuannya. Upaya hukum hak uji materil atau judisial review sama-sama bertujuan melindungi hak asasi warga negara dari kesewenang-wenangan penggunaan kekuasaan membuat hukum (law making function) yang dimiliki organ negara (Fatmawati; 2005, 37).

Kekuasaan membuat hukum (law making function) dimiliki oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Presiden. Hukum bentukan DPR dan Presiden disebut undang-undang. Ada kemungkinan undang-undang ini merugikan hak-hak asasi warga negara yang dijamin oleh konstitusi, sehingga bertentangan dengan norma hukum yang lebih tinggi dari undang-undang. Bila ini terjadi maka warga negara dapat menggunakan upaya hukum pengujian undang-undang yang kewenangannya dimiliki oleh Mahkamah Konstitusi.

Pemerintah adalah organ negara yang diberi kekuasaan untuk menjalankan undang-undang bentukan DPR dan Presiden. Kekuasaan menjalankan undang-undang (law executing function, bestuur) dilengkapi pula dengan kewenangan membuat hukum (law making function). Hukum bentukan pemerintah kedudukannya sebagai peraturan pelaksana dari undang-undang. Bentuknya bisa Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri, Peraturan Daerah, Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati/Walikota dan peraturan lainnya.

Sama seperti konsep perlindungan terhadap hak asasi warga negara dari kekuasaan membuat undang-undang. Dikenal juga konsep perlindungan hak asasi warga negara dari kekuasaan membuat peraturan perundang-undangan. Bila terjadi pelanggaran hak asasi warga negara ketika pemerintah menggunakan kewenangan membuat peraturan perundang-undangan, maka warga negara dapat menggunakan upaya hukum pengujian peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang. Kewenangan ini disebut hak uji materil yang dimiliki oleh Mahkamah Agung.

Putusan Mahkamah Konstitusi dalam pengujian undang-undang bersifat erga omnes atau mengikat secara umum bukan hanya pihak yang berperkara. Demikian juga putusan hak uji materil bersifat erga omnes. Pihak lainnya diluar pihak dalam perkara hak uji materil terikat dan harus mematuhi putusan hak uji materil. Disini letak perbedaan kewenangan hak uji materil Mahkamah Agung dengan kewenangan Mahkamah Agung mengadili di tingkat kasasi yang putusannya hanya bersifat inter partes atau berlaku bagi para pihak yang berperkara.

Hak Uji Materil atau Judisial Review

Istilah judisial review populer dimasyarakat sejak dibentuknya Mahkamah Konstitusi tahun 2003. Bahkan muncul pemahaman masyarakat awam bahwa judisial review adalah kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk menguji undang-undang terhadap undang-undang dasar. Sedangkan hak uji materil kurang begitu populer walaupun istilah ini sudah ada dalam praktik dan teori hukum sebelum tahun 2003.

Hak uji materil berasal dari terjemahan kata toetsingsrecht dalam bahasa Belanda. Menurut Prof. Jimly Ashidiqie (Jimly Ashidiqie, 2012, 1-2), istilah hak uji materil tidak sama dengan judisial review. Hak uji materil bila dilakukan oleh hakim baru disebut judisial review. Namun bila yang melakukan pengujian lembaga eksekutif maka disebut executive review. Sedangkan bila yang melakukan pengujian lembaga legislatif maka disebut legislative review. Kewenangan untuk melakukan pengujian yang dimiliki masing-masing lembaga tadi menurut Prof. Jimly sebagai hak uji materil atau hak menguji.

Sementara itu judicial review bukan hanya terbatas hak uji materil yang dimiliki Mahkamah Agung. Constitutional judicial review atau pengujian undang-undang terhadap undang-undang dasar yang kewenangannya dimiliki Mahkamah Konstitusi disebut judisial review juga.

Karenanya guna menyederhanakan pemahaman, pembahasan ini akan menggunakan istilah teknis hak uji materil untuk menyebut kewenangan Mahkamah Agung menguji peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang terhadap undang-undang. Sedangkan untuk menyebut kewenangan Mahkamah Konstitusi menguji undang-undang terhadap undang-undang dasar boleh disebut pengujian undang-undang atau pengujian konstitusionalitas undang-undang.

Hak uji materil (HUM) dipilih sebagai istilah dalam pembahasan ini karena disebut dalam Pasal 1 angka 1 Peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 Tahun 2011 tentang Hak Uji Materil (selanjutnya disebut Perma 1/2011). Bila diteliti Pasal 24 A ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, Undang-Undang Kekuasaan Kehakiman serta Undang-undang Mahkamah Agung sama sekali tidak ada menyebut istilah hak uji materil.

Pengaturan Hak Uji Materil

Kewenangan hak uji materil Mahkamah Agung bersumber dari atribusi dari Pasal 24 A ayat (1) Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945). "Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang terhadap undang-undang" demikian bunyi norma undang-undang dasar yang mengatur hak uji materil Mahkamah Agung..

Norma dalam Pasal 24 A ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 dijabarkan kembali dalam Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman (selanjutnya disebut UU Kekuasaan Kehakiman) dan Undang-undang Nomor 3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Undang-undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (untuk selanjutnya disebut UU Mahkamah Agung). Mahkamah Agung kemudian menerbitkan Perma 1/2011 sebagai peraturan pelaksana dari norma undang-undang yang mengatur hak uji materil.

Pengaturan mengenai hak uji materil boleh dikatakan belum sempurna karena belum secara utuh memuat norma yang mengatur hak uji materil dalam suatu naskah peraturan. UU Kekuasaan Kehakiman hanya mengatur dalam satu pasal yaitu Pasal 20. Sementara itu UU Mahkamah Agung hanya mengatur dalam 2 Pasal yaitu Pasal 31 dan Pasal 31 A. Pengaturan tentang tatacara pengajuan permohonan hak uji materil diuraikan dalam Perma 1/2011.

Kaitan Antara Pertentangan Norma dan Kapasitas Pemohon

Ketika melakukan permohonan hak uji materil ada dua hal pokok yang perlu mendapat perhatian. Pertama dalil tentang pertentangan antara norma undang-undang dengan norma peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang. Kedua, tentang kapasitas pemohon hak uji materil. Perhatian atas kedua hal ini fokus kepada keberkaitan satu sama lain.

Adanya pertentangan norma peraturan perundang-undangan dengan norma undang-undang ternyata belum cukup untuk menjadi alasan mengajukan permohonan hak uji materil. Menurut Pasal 31 A ayat (2) UU Mahkamah Agung, pemohon perlu menjelaskan tentang hak pemohon yang dianggap dirugikan akibat berlakunya peraturan perundang-undangan yang dimohonkan hak uji materil.

Selengkapnya Pasal 31A ayat (2) UU Mahkamah Agung yang berbunyi: "Permohonan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) hanya dapat dilakukan oleh pihak yang menganggap haknya dirugikan oleh berlakunya peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang, yaitu: (a).perorangan warga negara Indonesia; (b).kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip negara kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam Undang-undang; (c).badan hukum publik atau badan hukum privat".

Frasa "menganggap haknya dirugikan" dalam rumusan norma Pasal 31 A ayat (2) UU Mahkamah Agung boleh dikatakan belum diikuti pengaturan secara jelas dan lengkap. Undang-undang Mahkamah Agung maupun Perma 1/2011 tidak menyebutkan secara tersurat jenis hak apa yang dilindungi oleh upaya hukum hak uji materil. Bila dibandingkan dengan upaya hukum pengujian konstitusionalitas undang-undang yang dimiliki Mahkamah Konstitusi, secara jelas dinyatakan dalam Pasal 51 UU Mahkamah Konstitusi hak yang dilindungi melalui pengujian konstitusionalitas adalah hak konstitusional, yaitu hak asasi warga negara yang diatur dan dijamin dalam UUD NRI Tahun 1945.

Melalui perbandingan dengan jenis hak yang dilindungi oleh kewenangan pengujian konstitusionalitas undang-undang di Mahkamah Konstitusi tersebut, maka dapat ditarik kesimpulan jenis hak yang dilindungi melalui kewenangan hak uji materil di Mahkamah Agung adalah hak-hak warga negara yang diatur dalam undang-undang.

UU Mahkamah Agung juga tidak ada menguraikan lebih jelas mengenai apa yang dimaksud dengan kata "dirugikan" dalam frasa "mengganggap haknya dirugikan". Untuk memahami hal ini perlu perlu melakukan penafsiran gramatikal. Kata dirugikan bersumber dari kata dasar "rugi". Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) "rugi" berarti tidak mendapat faedah (manfaat), tidak beroleh sesuatu yang berguna, sesuatu yang kurang baik (tidak menguntungkan), mudarat. Kata 'dirugikan' dalam rumusan Pasal 31 ayat (2) UU Mahkamah Agung dituliskan sebelum frasa "menganggap haknya dirugikan". Karenanya perlu ditafsirkan pula arti kata 'mengganggap'. Kata 'menganggap' menurut KBBI diartikan 'memandang sebagai', 'berpendapat', 'bahwa'. Dengan demikian pemohon hak uji materil wajib menguraikan mengenai hak-haknya pemohon yang diatur dalam undang-undang yang akan dirugikan bila peraturan perundang-undangan yang bertentangan dengan undang-undang berlaku.

Bentuk dan sifat dari kerugian pemohon hak uji materil memang tidak disebutkan secara tersurat oleh UU Mahkamah Agung maupun Perma 1/2011 apakah berbentuk kerugian aktual (sudah terjadi) atau cukup kerugian potensial (belum terjadi tetapi dapat dipastikan akan terjadi). Bila dibandingkan dengan praktik pengujian undang-undang di Mahkamah Konstitusi, sudah diterima pengajuan permohonan pengujian atas dasar alasan kerugian konsitusional yang potensial sifatnya. Pengaturan ini dibentuk melalui putusan-putusan Mahkamah Konstitusi yang mendefinisikan mengenai kerugian konstitusional Pemohon termasuk kerugian potensial selain kerugian aktual.

Bagaimana dengan norma kerugian pemohon hak uji materil. Mahkamah Agung melalui putusan-putusannya mengembangkan pengaturan yang menjadi tolok ukur menilai kapasitas pemohon hak uji materil.

Putusan Nomor 74 P/Hum/2014 tanggal 12 Februari 2015 Mahkamah Agung menyatakan pemohon hak uji materil tidak mempunyai legal standing sehingga tidak mempunyai kepentingan untuk mengajukan permohonan hak uji materil. Pemohon dalam perkara ini adalah perseorangan yang mengajukan hak uji materil Peraturan Daerah Provinsi Jawa Timur tentang Anggaran Pendapatan Belanja Daerah Provinsi Jawa Timur terhadap Lampiran Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 27 Tahun 2013. Pemohon mendalilkan memiliki hak konstitusional yang dijamin dalam Pasal 28 D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yaitu hak untuk mendapatkan kepastian hukum yang adil. Hak konstitusional Pemohon dinyatakan dirugikan dengan berlakunya obyek hak uji materil.

Putusan Nomor 70 P/HUM/2013 tanggal 25 Februari 2014. Melalui putusan ini Mahkamah Agung menyampaikan pendiriannya mengenai kapasitas pemohon hak uji materil. Pemohon dikatakan mempunyai kepentingan hak uji materil sehingga memiliki legal standing untuk mempersoalkan obyek permohonan, setiap pemohon harus memenuhi lima kriteria yaitu:

1. Pemohon merupakan salah satu dari tiga kelompok subjek hukum yang diatur dalam Pasal 31 A ayat (2) UU Mahkamah Agung;

2. Subjek hukum tersebut memang mempunyai hak;

3. Hak yang bersangkutan dirugikan oleh berlakunya peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang yang dipersoalkan;

4. Terdapat hubungan sebab akibat (causal verband) antara kerugian dimaksud dan berlakunya obyek permohonan yang dimohonkan pengujian;
5. Apabila permohonan bersangkutan kelak dikabulkan, maka kerugian yang bersangkutan tidak lagi atau tidak akan terjadi dengan dibatalkannya peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang dimaksud.

Dalam Putusan Nomor 70 P/HUM/2013 tersebut Pemohon hak uji materil mendalilkan memiliki hak atas peraturan perpajakan yang kondusif, berkeadilan dan jelas. Hak pemohon tersebut dirugikan dengan berlakunya obyek hak uji materil yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 31 Tahun 2007 tentang Perubahan Keempat atas Peraturan Pemerintah Nomor 12 Tahun 2001. Obyek hak uji materil dinyatakan bertentangan dengan Undang-undang Nomor 18 Tahun 2000 tentang Perubahan Kedua atas Undang-undang Nomor 8 Tahun 1983 tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah. Mahkamah Agung dalam perkara ini menyatakan pemohon memiliki kepentingan sehingga mempunyai legal standing sebagai pemohon hak uji materil.

Melalui Putusan Nomor 49 P/HUM/2017 tanggal 02 Oktober 2017 Mahkamah Agung menguraikan kembali persyaratan kapasitas pemohon hak uji materil. Pemohon hak uji materil harus menjelaskan mengenai dua hal yaitu: (a).Kedudukannya sebagai pemohon sebagaimana dimaksud dalam Pasal 31 ayat (2) UU Mahkamah Agung; (b).Ada tidaknya hak pemohon yang dirugikan sebagai akibat berlakunya peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang yang dimohonkan pengujian.

Mahkamah Agung menyatakan Pemohon perkara ini memiliki legal standing mengajukan hak uji materil. Dalam permohonannya Pemohon mendalilkan adanya hubungan sebab akibat yang pada akhirnya mengakibatkan Pemohon akan mengalami kerugian yang nyata karena terancam kehilangan mata pencaharian akibat berlakunya obyek hak uji materil. Melalui Putusan ini Mahkamah Agung memperluas hubungan sebab akibat (causal verband) antara kerugian dan berlakunya obyek pemohonan hak uji materil sampai kepada hubungan sebab akibat tidak langsung.

Tulisan ini opini pribadi penulis.

Hasan Lumbanraja, S.H., M.H.

Ketua Yayasan LBH Trisila Nusantara.

Berpraktik advokat sejak 2008.

Menyelesaikan S1 Ilmu Hukum di Universitas Sumatera Utara 2005

S2 Ilmu Hukum di Universitas Indonesia 2016